Diversificación Productiva

Planteamiento del Problema

Se debe partir del problema de que el crecimiento económico del país y sobre todo de las regiones extractivas es muy volátil debido a su relación con las variaciones de precio de los minerales y los commodities. El Gráfico 1 nos muestra cómo el crecimiento de Cusco, donde 27% del valor agregado regional (VAB) se explica por actividades extractivas, es mucho más variable que el de Arequipa. Esta alta volatilidad no permite que exista un crecimiento balanceado y predecible en el tiempo que permita un desarrollo ordenado de la infraestructura y las políticas públicas implementadas por el gobierno general y los gobiernos descentralizados.

Gráfico 1
Perú (2008-2016): Crecimiento económico de regiones seleccionadas
(En var. % respecto al año anterior)
1.png
 Fuente: INEI. Elaboración Propia. 

El segundo problema es que las actividades extractivas tienen una característica de enclave, en la que los beneficios de la misma en términos de incremento del gasto familiar per cápita y reducción de la pobreza se producen en los ámbitos de influencia inmediata de la actividad, pero no así en el resto de la provincia y región[1]. Esto se debe a que la actividad minera es una actividad intensiva en capital y demanda poca mano de obra, generando apenas el 1% el empleo del país. Aun asumiendo un multiplicador de empleo de 9 empleos indirectos por cada empleo directo en el sector minero, encontramos que el 90% restante de la población ocupada se encuentra por fuera de la dinámica de dicho sector. Evidentemente esto no significa que una alternativa sea apoyar a otros sectores por el mero hecho de absorber mucha fuerza de trabajo. De hecho, el sector agrícola y el sector servicios personales emplean a muchísimas personas, pero son sectores de productividad bastante baja, por lo que las remuneraciones, la posibilidad de formalización y el consecuente aporte a los tributos también son bajos.

Combinando un análisis del empleo con un análisis de la productividad sectorial es que podemos identificar sectores que aporten tanto a la producción nacional como a la generación de empleo con remuneraciones y condiciones laborales digna. Según el último Plan Nacional de Diversificación Productiva (2014) estos sectores serían principalmente transportes, manufactura y construcción. No es difícil imaginar cómo un círculo virtuoso de los tres sectores podría ser generado. En general, cualquier región que procure tener un desarrollo mucho más balanceado incrementando los ingresos de las familias y combatiendo la pobreza monetaria de forma efectiva debería apostar por el desarrollo de estas actividades.

Gráfico 2
Perú (2007): Empleo y diferencias en productividad sectorial
(En soles constantes de 1994 y miles de empleados)
2
Tomado de Infante et. al. (2014), “Hacia un desarrollo inclusivo”, p. 53.

Marco Normativo

Si bien hubo un esfuerzo por diversificar la economía peruana durante el gobierno de Ollanta Humala con el Plan Nacional de Diversificación Productiva (PNDP), éste fue abandonado por la gestión de Pedro Pablo Kuczynski. Dicho plan tenía el mérito de identificar líneas de acción importantes para diseñar políticas pro-diversificación de la producción y la canasta exportadora. En general, los más resaltantes apuntan a identificar nichos de mercado, cadenas de valor y demandas potenciales a través de Mesas Sectoriales que sean un canal efectivo de comunicación entre el sector privado y las autoridades. Asimismo, se plantea un programa de difusión tecnológica y apoyo a clusters con construcción de parques industriales y desarrollo de cierta institucionalidad pro-diversificación. De esta última, sobreviven solo algunas, como el Instituto Nacional de Calidad y la Mesa Forestal.

Al lado de esta iniciativa, existen algunos otros dispositivos que si bien no han partido de un esfuerzo deliberado en pro de la diversificación han servido para promover sectores económicos no-extractivos, tal y como se detalla en la Tabla 1.

Plan, estrategia o política Año Institución ¿Se aplicó?
Ley de Promoción de Exportaciones No Tradicionales

1978

Gobierno de la República

Ley que aprueba las normas de promoción del Sector Agrario

2001

Congreso de la República

Agenda de Competitividad (2014-2018)

2011

MEF Parcialmente
Plan Nacional de Diversificación Productiva

2014

PRODUCE Parcialmente
Plan Estratégico Nacional Exportador

(PENX) al 2025

2015

MINCETUR

En implementación

Plan Estratégico Nacional de Turismo

(PENTUR) al 2025

2015

MINCETUR En implementación
Ley que fomenta la exportación de servicios y el turismo

2017

Congreso de la República En implementación
Elaboración propia.

Buenas Prácticas

La correlación entre crecimiento del PBI y precios de las materias primas indica la particular vulnerabilidad del país frente a los shocks externos de demanda. En el Gráfico 3 es posible ver que países como Perú (PER) o Chile (CHL) han reducido su PBI per cápita una vez culminado el superciclo, mientras que países industrializados como Corea del Sur (KOR) ha mostrado una mejor capacidad de capear mejor la desaceleración de la economía mundial. La comparación con Corea del Sur es pertinente, ya que en los 1960 no solo tenía niveles de PBI per cápita menor a los de muchos países de América Latina, sino que también mostraba un tejido productivo similar.

Gráfico 3
Mundo (1960-2016): PBI real per cápita de Perú, Chile y Corea del Sur
(US$ reales del 2010)
3.PNG
Fuente: Banco Mundial. Elaboración propia.

Sobre las particularidades del milagro coreano, el economista de la Universidad de Cambridge Ha-Joon Chang[2] sostiene:

Lo que Corea hizo durante esas décadas [de crecimiento] fue nutrir algunas nuevas industrias elegidas por el gobierno en consulta con el sector privado a través de protección arancelaria, subsidios y otras formas de apoyo gubernamental hasta que ‘crecieran’ suficiente como para enfrentar la competencia internacional.

De hecho, el peso de la manufactura en el tejido productivo coreano puede verse si se compara la composición del PBI. El Gráfico 4 muestra el tamaño modesto de la manufactura peruana respecto a la de Corea del Sur.

Gráfico 4
Perú y Corea del Sur (2011): Composición del PBI
(En porcentaje)
4.PNG
Fuente: GGDC 10 sector database. Elaboración propia.

Pero la comparación no es solo válida respecto a Corea. Si analizamos la composición de las exportaciones de diversos países (Gráfico 5), podemos observar que los países desarrollados exportan mayoritariamente manufacturas (74% del valor exportado de la OCDE), mientras que el Perú y otros países de América Latina basan sus exportaciones en el aprovechamiento de las ventajas comparativas estáticas (recursos naturales).

Gráfico 5
Mundo (2015): Participación de Manufactura, Metales e Hidrocarburos en las Exportaciones

(En porcentaje del valor exportado)
5.PNG
 Fuente: Banco Mundial. Elaboración propia.

Propuestas

Es fundamental fortalecer cadenas de valor macro-regionales que, reconociendo las potencialidades de las regiones en términos de conectividad y recursos naturales, busquen generar alternativas económicas que eslabonen hacia adelante y hacia atrás con actividades ya existentes en el territorio. Asimismo, debemos procurar producir con perspectiva al abastecimiento de mercados globales. En ese sentido, existen varias propuestas:

  1. Implementación de Centros de Innovación Productiva y Transferencia Tecnológica (CITE) y parques industriales descentralizados y especializados, con vínculos con universidades e institutos técnicos.
  2. Fomentar acuerdos de transferencia de tecnología de los proyectos de inversión extranjera más importantes de la región con universidades y empresas locales.
  3. Posicionamiento de nuevos productos manufacturados en mercados internacionales a través de Marca Perú y Marcas Regionales posicionadas por Promperú.
  4. Beneficios tributarios para el sector manufacturero en zonas económicas especiales en regiones.
  5. Inversión en conectividad para clusters minero-metálicos.
  6. Banca Regional de Fomento financiada con el Canon a tasas de interés preferenciales para manufactura, construcción y transporte.
  7. Exigir al Ministerio de la Producción la publicación periódica de bases de datos que permitan dar cuenta de las actividades específicas y para la exportación que se desarrollan en las regiones, con el fin de identificar fácilmente las de mayor potencial.

[1] Al respecto puede revisarse el interesante estudio de Loayza y Rigolini (2016) publicado por el Banco Mundial: http://pubdocs.worldbank.org/en/309641458726797039/Peru-Mining-Effects-January-2016.pdf

[2] Chang, H. J. (2007). Bad Samaritans: The myth of free trade and the secret history of capitalism. Bloomsbury Publishing USA; p. 14.

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