Justicia Transicional

Búsqueda de las personas desaparecidas durante el conflicto armado interno peruano y las necesidades de sus familiares

 1. Planteamiento del problema

De acuerdo con la Comisión de la Verdad y Reconciliación (CVR), se estima que la cantidad de peruanos muertos o desaparecidos durante el conflicto armado interno en el Perú (1980 – 2000) se aproxima a 69 mil personas[1], siendo las regiones con mayor número de casos Ayacucho, Huánuco, Huancavelica, Junín, San Martín, Ucayali, Cusco, Apurímac, Lima y Puno, de mayor a menor respectivamente[2]. Este año, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (MINJUSDH) dio a conocer que oficialmente el Perú tiene 20 329 personas desaparecidas, lo cual lo convierte en el segundo país con mayor cantidad de desaparecidos en América Latina, solo después de Guatemala[3]. Este listado menciona el nombre de cada persona y el lugar, fecha y circunstancias de su desaparición. Sin embargo, han sido hallados los restos de 865 personas los cuales pudieron recibir sepultura de sus familiares, mientras el otro 95.75% todavía se encuentra inubicable.

Se considera que la desaparición forzada durante este período fue uno de los mayores daños producidos a la estructura social. Por un lado, afecta de manera permanente a los familiares y su entorno. Dicha situación genera desolación en las familias, cuyos miembros se encuentran sin ubicación y, si ya fallecieron, no han podido tener la sepultura que sus familiares hubieran deseado darles. Por esa razón, tal como se manifiesta en el Plan Nacional de Búsqueda de personas desaparecidas[4], es indispensable poder encontrar a estas personas. Por otro lado, este problema no se limita a los familiares, sino que genera obligaciones para el Estado peruano[5]. En ese sentido, tras un proceso de agendación liderado por las organizaciones de familiares de personas desaparecidas durante el conflicto armado interno, se logró la promulgación de la Ley N° 30470, Ley de búsqueda de personas desaparecidas durante el período de violencia (1980 – 2000) en el año 2016.

Dicha ley tiene por finalidad priorizar el enfoque humanitario durante la búsqueda de personas desaparecidas articulando y disponiendo las medidas relativas a la búsqueda, recuperación, análisis, identificación y restitución de los restos humanos[6]. Para ello se establece al MINJUSDH como la entidad competente de su implementación. Sin embargo, para que esta realmente funcione se necesita de la articulación entre los diferentes niveles de gobierno, nacional, regional y local; y con la sociedad civil. Esto se debe, principalmente, a que el gobierno nacional no posee suficiente alcance, intervención territorial, y capacidad, efectividad en sus intervenciones, por lo cual necesita de aliados con presencia en las regiones, provincias y distritos más alejados al centro. Por ello, la introducción de la búsqueda de personas desaparecidas durante el conflicto armado interno, específicamente en las regiones más afectadas como Ayacucho y Huánuco, es de suma pertinencia en las elecciones regionales y locales de este año. Así, el rol que desarrollen los gobiernos sub nacionales será muy importante para que la mencionada ley cumpla su finalidad.

2. Marco normativo

La Ley N° 30470, es un avance importante en materia de búsqueda de personas desaparecidas, de la cual se pueden extraer tres rasgos relevantes. En primer lugar, esa ley considera el enfoque humanitario. Es decir, se centra en el alivio del sufrimiento, la incertidumbre y la necesidad de respuestas de los familiares de las personas desaparecidas[7] con la finalidad de que el proceso de búsqueda tenga un efecto reparador. En segundo lugar, promueve la participación de los familiares desde el inicio hasta el final del proceso de búsqueda a partir de la decisión que estos expresen de intervenir. En ese sentido, se incide en la recuperación emocional y social de los familiares, a través de acompañamiento psicosocial. Por último, crea el Registro Nacional de Personas Desaparecidas y de Sitios de Entierro (RENADE) para que esta información se encuentre centralizada y sistematizada en el MINJUSDH y ya no esté dispersa, duplicada o extraviada en diferentes entidades del Estado.

Esta Ley compromete directamente al gobierno nacional con los familiares de víctimas del conflicto armado interno. Sin embargo, este tema también involucra a los gobiernos regionales y locales, ya que los casos de desapariciones fueron focalizados, no ocurrieron en todas las regiones del país ni en igual magnitud; y, las consecuencias se reflejan directamente en su población. Por ello, es necesario que expresamente estas entidades intervengan de acuerdo a sus competencias. Por un lado, los gobiernos regionales pueden intervenir de acuerdo a las funciones que les fueron transferidas desde los sectores en el proceso de descentralización como salud, ya que formula, ejecuta, etc. las políticas de salud de la región; y desarrollo social, porque dirige, promueve, etc. las acciones orientadas a la prevención de la violencia política[8]. Por otro lado, las municipalidades locales y provinciales, en su marco normativo, tienen la función expresa de establecer “canales de concertación entre las instituciones que trabajan en defensa de […] los derechos humanos en general”[9].

3. Buenas prácticas

Actualmente, no se pueden establecer buenas prácticas a las actividades que se han desarrollado en el marco de la Ley N° 30470, ya que la definición de estas implica que sea exitosa, probada, validada, replicable y sostenible. Las intervenciones que el MINJUSDH realizó, mediante la Dirección General de Búsqueda de Personas Desaparecidas (DGBPD), iniciaron a finales del año 2017 y solo en dos regiones, Ayacucho y Huánuco, como proyectos pilotos. Sin embargo, se pueden describir algunos avances que deben tener continuidad, a pesar del cambio de autoridades escogidas en estas elecciones regionales y locales.

Por un lado, en Ayacucho, se iniciaron actividades de la DGBDP a fines del año 2017 y a comienzos del siguiente año se suscribió un convenio con el Gobierno Regional de Ayacucho sobre este tema. Asimismo, se han realizado coordinaciones entre el MINJUSDH, el Gobierno Regional, la Municipalidad Provincial de Huamanga y representantes de la sociedad civil. Por otro lado, en Huánuco, la DGBPD inició sus actividades recién este año con las autoridades del MINJUSDH, la Comisión Multisectorial de Alto Nivel (CMAN), el Gobierno Regional de Huánuco y representantes de la sociedad civil. Se espera que estas actividades se repliquen a corto plazo en las demás regiones que también poseen casos de desapariciones de personas en este período de tiempo.

4. Propuestas

Gobiernos regionales y gobiernos locales

  • Suscribir convenios con entidades estatales y las organizaciones de la sociedad civil que intervienen en el tema de búsqueda de personas desaparecidas para el cumplimiento de la Ley N° 30470, de acuerdo al artículo 21 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.

Gobiernos regionales

  • Proponer y ejecutar una política de salud mental de la región, a través de las Direcciones Regionales de Salud, específicamente relacionada con el acompañamiento a los familiares de las víctimas del conflicto armado interno que atraviesan un proceso de búsqueda, de acuerdo al artículo 49 de la Ley Orgánica de Gobierno Regionales.

Gobiernos locales

  • Utilizar los canales de concertación, o crearlos, mediante en los que participan las organizaciones relacionadas a la política de búsqueda de personas para introducir mecanismos que permitan una mejor implementación de la Ley y que sirva como espacio para su divulgación, en cumplimiento del artículo 84 de la Ley Orgánica de Municipalidades.

Reparaciones a víctimas del conflicto armado interno

 1. Planteamiento del problema

La reparación es una de las medidas de justicia transicional que posee mayor relevancia e impacto directo en la vida de las víctimas, o de sus familiares, que han sufrido alguna violación grave a sus derechos. Esta es una responsabilidad que deben de asumir los Estados, ya sea, porque formó parte de la vejación a estos derechos o no logró evitar ello, durante una etapa de violencia dentro de su territorio. En el Perú, tras el conflicto armado interno, la Comisión de la Verdad y Reconciliación (CVR) recomendó la implementación de un Plan Integral de Reparaciones[10], el cual recién en el año 2005 se materializó tras la promulgación de la Ley N° 28592, Ley que crea el Plan Integral de Reparaciones (PIR). Este plan se compone de siete programas de reparación, restitución de derechos ciudadanos, reparaciones en educación, reparaciones en salud, reparaciones colectivas, reparaciones simbólicas, facilitación al acceso habitacional y reparaciones económicas[11].

Tras trece años del inicio de su ejecución, el problema radica en que sus avances todavía son insuficientes[12] por tres razones principalmente. En primer lugar, no existe información sistematizada, centralizada y actualizada sobre los avances del PIR a nivel nacional, regional y local. Los informes sobre ello han sido realizados por organismos no gubernamentales involucrados en el tema de derechos humanos, como la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos (CNDH)[13] o, actualmente, se encuentran desfasados como el Informe de la Defensoría del Pueblo del año 2013[14]. En segundo lugar, las reparaciones que cuentan con algún nivel de avance, como aquellas relacionadas con la restitución de derechos ciudadanos, la educación y la salud, poseen dificultades de cobertura. Asimismo, aquellas relacionadas con la reparación simbólica no son asociadas como parte del PIR, sino como acciones independientes que se relacionan con obras públicas ejecutadas por los gobiernos regionales o locales. Por último, en algunas de estas reparaciones no existe nivel de avance alguno, como la facilitación al acceso habitacional, lo cual es una de las principales demandas de las organizaciones víctimas y sus familiares[15].

El nivel de avance en las reparaciones a las víctimas del conflicto armado interno, no solo depende del gobierno nacional, sino que los gobiernos regionales y locales deben intervenir, mediante las funciones que poseen en materias relacionadas con los tipos de reparaciones como vivienda, obras públicas, salud y educación de acuerdo a sus respectivas leyes orgánicas. En ese sentido, es necesario que las candidatos y candidatas a algún cargo de elección popular para estas elecciones incluyan este tema en sus agendas y que las organizaciones sociales exijan que estas sean parte.

2. Marco normativo

Es necesario tomar en cuenta el marco legal e institucional existente que involucra a los tipos de reparaciones de los que se compone el PIR para que se puedan generar acciones al respecto. A continuación, se presentan algunas normativas recientes de acuerdo al tipo de reparación que establece el PIR. En primer lugar, la reparación económica atravesó un estancamiento en el año 2011, tras la promulgación del Decreto Supremo N° 051-2011-PCM, el cual ordenó el cierre del registro de beneficiarios del Programa de Reparaciones Económicas. Recién, tras cinco años y el respectivo cambio de gobierno, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (MINJUSDH) restableció el proceso de determinación de beneficiarios, civiles, militares y policías del Programa de Reparaciones económicas, mediante el Decreto Supremo N° 012-2016-JUS, cuyas solicitudes hayan sido presentadas ante el Registro Único de Víctimas a partir del 01 de enero de 2012[16].

En segundo lugar, la facilitación habitacional recién logró ser introducida en agenda del Estado por la incidencia realizada por las organizaciones de víctimas este año. En ese sentido, este mes, se creó la Comisión Multisectorial de Naturaleza Temporal para la Atención de Víctimas del Período de Violencia 1980 – 2000 en temas de vivienda. Esta posee como finalidad contribuir con la implementación y mejora planificada del Programa de Promoción y Facilitación al Acceso Habitacional (PRAH). Este primer paso sin duda es importante, pero es necesaria la articulación con los niveles de gobierno y el acompañamiento técnico a los representantes de la sociedad civil que participarán en esta[17].

En tercer lugar, en materia de reparaciones en educación, el Decreto Supremo N° 01-2016-JUS, sobre la transferencia del derecho de la educación superior del titular a un familiar del conflicto armado interno generó problemas para las personas que deseaban acceder a ello. Esta norma permite que los hijos o nietos de las personas víctimas del conflicto armado interno puedan acceder a la educación, pero solo tiene un plazo de dos años. En ese sentido, se vuelve a vulnerar sus derechos considerando que no todos los familiares de estas personas culminarán sus estudios secundarios en dicho tiempo[18]. Por último, en materia de salud, se promulgó la Resolución Ministerial N° 250-2016/MINSA, la cual buscó implementar en todos los niveles de atención del sector salud, la atención adecuada y eficiente en salud mental a personas afectadas por la violencia[19]. Estas acciones del gobierno nacional, también comprometen a los gobiernos regionales y locales, ya que cuentan con funciones en el marco de sus competencias que permiten su implementación.

3. Buenas prácticas

Entre las buenas prácticas que se ha podido encontrar, se reconoce a la Beca del Programa de Reparaciones en Educación (REPARED), la cual se encuentra dentro del programa Beca 18 del Programa Nacional de Becas y Crédito Educativo (PRONABEC). Esta beca está dirigida a la población vulnerable, víctimas de violencia política, que se encuentra acreditada para que tengan la oportunidad de acceder a una educación superior. De acuerdo con Jave y Ayala (2017), desde el año 2012 al 2017, el programa ha brindado becas integrales a más de 1477 víctimas y familiares de víctimas del conflicto armado interno. Así, este puede ser considerado como un estandarte del avance del cumplimiento de la deuda de reparación que acarrea el Estado con las víctimas[20]

4. Propuestas

Gobiernos regionales y locales

  • Generar alianzas, mediante convenios con entidades públicas o privadas, para el cumplimiento de las reparaciones de salud, educación, comunitarias, simbólica y de facilitación de vivienda de acuerdo a cada gerencia de las que se compone y a las direcciones regionales por sectores.

Gobiernos regionales

  • Introducir dentro de los documentos de gestión, como los Planes de Desarrollo Regional, lineamientos y acciones sobre las reparaciones a víctimas del conflicto armado interno como eje primordial.

Gobiernos locales

  • Realizar acciones específicas para el cumplimiento de las reparaciones como en el caso de la reparación simbólica, mediante la preservación y promoción de obras ejecutadas bajo este marco.
  • Brindar el espacio y el apoyo necesario dentro de las distintas instancias que se encuentran dentro de la Municipalidad como CARPAM o la DEMUNA para apoyar a las víctimas y a sus familiares, cuando se requiera.

[1] Instituto de Democracia y Derechos Humanos (IDEHPUCP) (2012). Informe final: Conclusiones generales (pág. 7). Disponible en: http://repositorio.pucp.edu.pe/index/bitstream/handle/123456789/111953/2013-%20Conclusiones%20Generales%20de%20la%20CVR.pdf?sequence=1&isAllowed=y

[2] Comisión de la Verdad y la Reconciliación (CVR) (2008). Hatun Willakuy: Versión abreviada del Informe Final de la Comisión de la Verdad y Reconciliación (pág. 60). Disponible en: http://idehpucp.pucp.edu.pe/wp-content/uploads/2012/11/hatun-willakuy-cvr-espanol.pdf

[3]Lugar de la Memoria, Tolerancia y la Inclusión Social (LUM) (2018). Presentan lista del Registro Nacional de Personas Desaparecidas y Sitios en Entierro (RENADE). Disponible en: http://lum.cultura.pe/noticias/presentan-lista-del-registro-nacional-de-personas-desaparecidas-y-sitios-de-entierro-renade

[4] Ministerio de Justicia y Derechos humanos (MINJUSDH) (2017), Plan Nacional de Búsqueda de Personas Desaparecidas (1980 – 2000). Disponible en: https://www.minjus.gob.pe/wp-content/uploads/2017/01/Plan__busqueda_personas_desaparecidas.pdf

[5] Instituto de Democracia y Derechos Humanos (IDEHPUCP) (2015). La agenda de los derechos humanos (pág. 6). Disponible en: http://idehpucp.pucp.edu.pe/wp-content/uploads/2015/12/VERSI%C3%93N-15-dic-2015.pdf

[6] Ley de Búsqueda de Personas Desparecidas durante el Período de Violencia (1980 – 2000). Disponible en: http://www.leyes.congreso.gob.pe/Documentos/Leyes/30470.pdf

[7] Ministerio de Justicia y Derechos humanos (MINJUSDH) (2017), Plan Nacional de Búsqueda de Personas Desaparecidas (1980 – 2000). Disponible en: https://www.minjus.gob.pe/wp-content/uploads/2017/01/Plan__busqueda_personas_desaparecidas.pdf

[8] Ley N° 27867. Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. Disponible en: http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con2_uibd.nsf/67DAE9FB43F0233205257853006501EC/$FILE/Ley_27867.pdf

[9] Ley N° 27972. Ley Orgánica de Municipalidades. Disponible en:  https://www.mef.gob.pe/contenidos/presu_publ/capacita/programacion_formulacion_presupuestal2012/Anexos/ley27972.pdf

[10] Comisión de la Verdad y Reconciliación (CVR) (2003). Informe Final de la CVR (pág. 139). Disponible en: http://www.cverdad.org.pe/ifinal/pdf/TOMO%20IX/2.2.%20PIR.pdf

[11] Ley N° 28592. Ley que crea el Plan Integral de Reparaciones – PIR. Disponible en: http://www.ruv.gob.pe/archivos/ley28592.pdf

[12] Instituto de Democracia y Derechos Humanos (IDEHPUCP) (2015). La agenda de los derechos humanos (pág. 4). Disponible en: http://idehpucp.pucp.edu.pe/wp-content/uploads/2015/12/VERSI%C3%93N-15-dic-2015.pdf

[13] Coordinadora Nacional de Derechos Humanos (CNDH) (2017). Informe sobre el proceso de reparaciones a las víctimas del conflicto armado interno (CAI) y la memoria. Disponible en:  http://derechoshumanos.pe/informe2015-16/El-camino-de-la-verdad-y-justicia.pdf

[14] Defensoría del Pueblo (2013). A diez años de verdad, justicia y reparación. Avances, retrocesos y desafíos de un proceso inconcluso. Disponible en: http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/ApoyComisiones/comision2011.nsf/021documentos/FDA6894C6FD08D5905258154005D3186/$FILE/Informe_N_162_A.pdf

[15] El 8 de mayo de este año, el gobierno promulgó una Resolución Suprema N° 113-2018-PCM que crea la Comisión Multisectorial de naturaleza temporal para la atención de víctimas del período de violencia 1980 – 2000 en temas de vivienda. Disponible en: http://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/crean-la-comision-multisectorial-de-naturaleza-temporal-para-resolucion-suprema-n-113-2018-pcm-1645796-4/

[16] Instituto de Democracia y Derechos Humanos (IDEHPUCP) (2016), Se reabre Registro único de Víctimas para beneficiarios del Programa de Reparaciones Económicas. Disponible en: http://idehpucp.pucp.edu.pe/notas-informativas/se-reabre-registro-unico-de-victimas-para-beneficiarios-del-programa-de-reparaciones-economicas/

[17] Resolución Suprema N° 113-2018-PCM. Crean la Comisión Multisectorial de naturaleza temporal para la atención de víctimas del período de violencia 1980 – 2000 en temas de vivienda. Disponible en: http://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/crean-la-comision-multisectorial-de-naturaleza-temporal-para-resolucion-suprema-n-113-2018-pcm-1645796-4/

[18] Coordinadora Nacional de Derechos Humanos (CNDH) (2017). Informe sobre el proceso de reparaciones a las víctimas del conflicto armado interno (CAI) y la memoria (pág. 44). Disponible en: http://derechoshumanos.pe/informe2015-16/El-camino-de-la-verdad-y-justicia.pdf

[19] Coordinadora Nacional de Derechos Humanos (CNDH) (2017). Informe sobre el proceso de reparaciones a las víctimas del conflicto armado interno (CAI) y la memoria (pág. 45). Disponible en: http://derechoshumanos.pe/informe2015-16/El-camino-de-la-verdad-y-justicia.pdf

[20] Iris Jave y Henry Ayala (2017). La beca REPARED: Oportunidad y derecho en el Programa de Reparaciones en Educación (pág.118). Disponible en: http://repositorio.pucp.edu.pe/index/bitstream/handle/123456789/110975/2017-Beca%20Repared.pdf?sequence=1&isAllowed=y

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