Pueblos indígenas

La problemática de los pueblos indígenas

En el Perú cada vez hay menos controversia sobre quiénes son pueblos indígenas. A nivel internacional, no existe una definición precisa. Según ha destacado la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), dada la inmensa diversidad de pueblos indígenas en las Américas y el resto del mundo, una definición estricta corre el riesgo de ser restrictiva. Por ello, debe considerarse que el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, establece en los artículos 1.b y 2 que serán considerados indígenas aquellos grupos humanos que pueden considerarse descendientes de los pobladores originales de América antes de la invasión europea, y que en la actualidad manifiestan características culturales que los distinguen del resto de la sociedad nacional[1].

La más importante de las características de un pueblo indígena es que sus miembros se consideren a sí mismos como indígenas, y que dicha condición sea aceptada por los otros miembros del pueblo al cual dicen pertenecer. En el Perú, se reconoce la condición de miembro de pueblo indígena a la persona que puede estar –o no- agrupado en una comunidad sea campesina o nativa ya que la condición de pueblo va más allá que el de comunidad. Por ello, al hacer mención a comunidades campesinas, comunidades nativas, rondas campesinas, y pueblos en situación de aislamiento voluntario, deberán no sólo entenderse su situación legal sobre la base del marco normativo nacional, sino adicionalmente, tomando en cuenta el marco de derechos humanos de los pueblos indígenas. Lo anterior porque una comunidad podrá estar conformada por personas que colectivamente se identifican como miembros de un pueblo indígena.

Para complementar, lo que tenemos es que las denominaciones no significan encasillamientos, sino que ser indígena cubre una realidad innegable de identidades colectivas que se sostienen en la auto-identificación tanto como perteneciente a un pueblo como a una comunidad. En esa misma línea, la Defensoría del Pueblo, en su Informe sobre el derecho a la consulta de los pueblos indígenas del 2009, afirmó que consideraba “(…) importante remarcar que independientemente de la denominación empleada, lo que importa es su reconocimiento como sujetos de derechos, individuales y colectivos, reconocidos a nivel nacional e internacional, teniendo en cuenta los criterios objetivos y subjetivos del Convenio 169”.[2]

Según el Censo Nacional de Población y Vivienda realizado en el 2007, el 15.9% de la población aprendió una lengua indígena durante su niñez. Este indicador, utilizado para identificar a la población indígena, mostraría que hay 4 millones de personas que son miembros de pueblos indígenas en el Perú. El Ministerio de Cultura ha identificado 55 pueblos indígenas u originarios en el Perú (51 amazónicos y 4 andinos) organizados en comunidades o viviendo de manera aislada.

Problemáticas de los pueblos indígenas a nivel nacional

Uno de los principales problemas que enfrentan los pueblos indígenas son las consecuencias ambientales y sociales que han tenido las actividades extractivas sobre sus territorios. Una de estas consecuencias es la contaminación en el agua y los suelos, afectando su alimentación y salud. Por ejemplo, se pueden mencionar la contaminación resultado de derrames de petróleo en la Amazonía. Dicha contaminación solo se intentó remediar a través de acciones de corto plazo, sin que los pueblos indígenas puedan ver resultados[3]. Las actividades extractivas desarrolladas en territorios indígenas, a pesar de las consecuencias que traen para la economía nacional, no se traducen en compensaciones o beneficios para las comunidades.

Otra de las problemáticas de la población indígena es poder acceder a una educación en su propia lengua en los tres niveles a través de las políticas de Educación Intercultural Bilingüe (EIB). Esta temática ha visto avances progresivos a nivel nacional con la creación registros de instituciones educativas y docentes EIB, la elaboración de la propuesta pedagógica de EIB, propuestas para la formación de docentes en EIB e incentivos para estos, así como la constitución de una Comisión Nacional (CONEIB) y Mesa Técnica de EIB, y el incremento presupuestal para esta política[4]. Sin embargo, aún se encuentran una serie de obstáculos en los que el rol que cumplen los gobiernos regionales es central. En términos de gestión descentralizada, las Direcciones Regiones de Educación (DRE) y Unidades de Gestión Educativa Local (UGEL) tienen una limitación económica y humana, lo cual debería ser atendido por los gobiernos de las regiones. Sin embargo, existe una coordinación muy débil entre estas instituciones y una insuficiente asignación presupuestal para la ejecución de actividades vinculadas a la EIB[5]. La mayoría de gobiernos regionales, se limita a ejecutar los planes educativos nacionales y no genera propuestas propias en la materia. En relación a los materiales de la EIB, queda pendiente elaborar material educativo para inicial y primaria en 13 lenguas, ante lo cual los gobiernos regionales tienen competencias, a través de las DRE y UGEL.[6] Tienen la responsabilidad, además, de garantizar la llegada oportuna de materiales educativos a las escuelas, programando el presupuesto necesario para la distribución[7]. Finalmente, la formación de docentes en EIB sigue siendo insuficiente.

Por otro lado, la implementación de una efectiva política de salud intercultural debe considerar las necesidades particulares de los pueblos indígenas e incorpore la medicina tradicional también ha sido una problemática para las comunidades. Si bien desde el Sector Salud se ha tratado de promover políticas interculturales que cuenten con la participación de población indígena en su proceso de elaboración[8], aún no existe un ente especializado en salud intercultural dentro del Ministerio de Salud que se encargue de esto. Como consecuencia, aún existen retos para transversalizar la interculturalidad en la atención en salud, y con ello la participación de los gobiernos regionales para la mejora de la atención. Se ha evidenciado que el personal de salud no toma en cuenta las diferencias culturales en la atención. En primer lugar, la formación de profesionales no incluye la preparación para trabajar con poblaciones indígenas; esto se traduce en una falta de personal profesional en los establecimientos de salud[9]. En segundo lugar, no se incorporan los conocimientos sobre medicina tradicional en los tratamientos recetados, a pesar de que sean conocidos por el personal de salud.[10] Por ejemplo, incluso tras la aprobación de la Norma Técnica para la Atención del Parto Vertical con Adecuación Intercultural, este procedimiento es realizado en casos excepcionales. Finalmente, esta ausencia de medicina tradicional en los tratamientos recomendados genera la percepción de un rechazo a la cultura indígena y desconfianza en los servicios de salud por parte de las comunidades[11].

Respecto a los índices de indocumentación en distritos con mayor presencia indígena, el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC) no dispone de información sobre ello. Lo anterior se debería a la falta de un padrón con registro de la población nacional en donde se incluye la población documentada e indocumentada indígena. En ese sentido, a efectos de calcular la brecha de indocumentación se utilizan los resultados de la Encuesta Nacional de Programas Presupuestales a cargo del Instituto Nacional de Estadísticas e Informática (INEI). Lo anterior nos muestra una falta de actualización de información respecto a población indocumentada en comunidades nativas o campesinas. Por otro lado, resulta positivo señalar que el RENIEC cuenta con oficinas implementadas con el Registro Civil Bilingüe. Estas tienen como objetivo principal brindar mayores facilidades a las personas que tienen una lengua materna distinta del idioma español, para que puedan realizar diversos procedimientos en el registro civil con soporte oral y escrito en su lengua originaria. Es labor a nivel regional mantener vínculos que permitan que el trabajo en materia de identidad no se detenga.

De manera transversal, es necesario resaltar que las mujeres indígenas se encuentran en especial situación de vulnerabilidad frente a estas problemáticas. Las mujeres indígenas enfrentan mayores obstáculos para acceder a espacios de poder y actuar una vez que están dentro de estos[12]. Así, ha sido más difícil que posicionen una agenda política específica que evidencie las distintas formas de discriminación que enfrentan debido a su género y a su identidad indígena. Algunas de estas formas de discriminación son la menor formación educativa de las mujeres y su menor incorporación al mercado laboral, lo que genera mayores tasas de pobreza en este grupo. Esto se relaciona a que aún no se valoriza y garantiza la educación de las niñas, por lo que siguen existiendo brechas de género en la educación, y aún más, en la educación intercultural bilingüe. Asimismo, sus conocimientos en materia de salud son desvalorados por los servidores de salud y son forzadas a utilizar métodos occidentales, especialmente en salud reproductiva, sexual y ginecológica. De la misma manera, la limitada posesión de territorios hace que tengan menor capacidad de incidir y tomar decisiones sobre estos, por ejemplo, en procesos de consulta previa y actividades extractivas.

Por otra parte, es importante mencionar que los pueblos indígenas en situación de aislamiento voluntario y contacto inicial (PIACI) se encuentran en situaciones aún más problemáticas. Existen cinco reservas indígenas reconocidas por el Estado en Cusco, Ucayali y Madre de Dios. Además, se han presentado solicitudes para establecer otras cinco en Loreto, Ucayali y Huánuco[13]. Las PIACI se encuentran en peligro a partir de proyectos de infraestructura y de extracción de recursos naturales que se han propuesto en sus territorios que no cuenten con una mirada técnica que garantice sus derechos; así como la invasión de personas que se dedican a la tala ilegal, al cultivo de coca o al narcotráfico.[14] Aún no se han enfrentado los problemas que ponen a estos pueblos en situaciones de vulnerabilidad y es alarmante que algunos de los proyectos de infraestructura vial hayan sido propuestos por los mismos gobiernos regionales. Asimismo, a pesar de que se reconozca la protección de los PIACI, se autoriza la explotación de las reservas indígenas ante la presencia de recurso naturales que puedan ser explotados[15].

Finalmente, es necesario abordar el problema de las tierras comunales. No existen datos oficiales actualizados sobre comunidades y sus títulos de propiedad. La información no oficial con que se cuenta es el resultado de la sumatoria de archivos de varias agencias gubernamentales a nivel nacional y regional. Desde la publicación en 1998 y 1999 de los dos Directorios Oficiales de Comunidades (Nativas y Campesinas) por el Proyecto Especial de Titulación de Tierras Rurales (PETT), no se ha hecho pública ninguna información oficial sobre el tema. Desde el cierre del PETT en 2008, no se ha creado un ente oficial nacional responsable de sistematizar y publicar cifras sobre las comunidades reconocidas e inscritas. El Ente Rector de Saneamiento de la Propiedad Agraria y Catastro Rural, creado en el MINAGRI en 2013, ha expresado interés en asumir esta tarea, pero hasta el momento no ha tenido ni el personal ni el presupuesto para cumplirla.

Respondiendo a este vacío de información y falta de voluntad de los gobiernos, se estableció en 1996, como iniciativa privada, el Sistema de Información sobre Comunidades Nativas (SICNA). Según la actualización de la base de datos SICNA (diciembre de 2015), existen 2,009 comunidades nativas en las once regiones amazónicas del país, de las cuales 1,934 han sido registradas formalmente. La diferencia de 75 comunidades corresponde a aquellas que están pendientes de inscripción en el Registro, mayormente en la región Loreto. El mismo vacío de información sobre las Comunidades Campesinas impulsó al Instituto del Bien Común (IBC) y el Centro de Estudios Sociales del Perú (CEPES), con el apoyo de los miembros del Pacto de Unidad –Confederación Nacional Agraria– CNA, CCP, y ONAMIAP, FECONARIMAP y UNCA–, a crear un Sistema de Información sobre Comunidades Campesinas (SICCAM), a partir de enero de 2016. Combinando los datos sobre comunidades campesinas compilados por el SICCAM con los datos del IBC sobre comunidades ribereñas, se estima que en el Perú existen 8,480 comunidades campesinas, de las cuales 6,190 están inscritas en 21 regiones. La diferencia de 2,290 comunidades corresponde enteramente a comunidades ribereñas, mayormente en las regiones de Loreto y Ucayali. El SICNA tiene registrados datos de más de 985 comunidades ribereñas, lo que nos permite estimar un total aproximado de 2,400 de estas comunidades.

 

Marco Normativo de protección de los derechos de los pueblos indígenas vinculantes a los gobiernos regionales y locales

El Perú ratificó el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales el 2 de febrero de 1994, luego de que el Congreso de la República aprobase dicho tratado a través de la Resolución Legislativa No. 26253. Este es el tratado más relevante en materia de derechos de los pueblos indígenas. Para el Perú, forma parte del derecho interno. Además, al ser un tratado de derechos humanos, tiene rango constitucional, y por esto último, forma parte del bloque de constitucionalidad.

Adicionalmente, en el Perú son aplicables los derechos reconocidos en la Declaración de la Organización de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (DIDPI) que entró a formar parte del sistema internacional de derechos humanos de las Naciones Unidas el 13 de septiembre del 2007, con el voto favorable del Estado peruano. Si bien este tipo de declaraciones no se ratifican por los Estados, si deben ser tomadas en cuenta por los miembros de ésta organización como el reflejo de las opiniones de las Naciones Unidas, así como aquellas metas y objetivos que la comunidad internacional se impone. De igual manera, la Declaración Americana de Derechos de los Pueblos Indígenas, emitida en el seno de la OEA. Por ello, el Perú está en la obligación de interpretar los derechos constitucionales también sobre la base de ambas Declaraciones, contenidos que impulsan una nueva forma de ver y hacer derecho.

De manera adicional a las normas internacionales específicas sobre pueblos indígenas, sus derechos están también reconocidos y garantizados por otras normas de los diferentes sistemas internacionales de protección de los derechos humanos. Entre estas podemos mencionar:

  • La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre
  • La Declaración Universal de Derechos Humanos
  • La Convención sobre Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial
  • El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
  • El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
  • La Convención Americana de Derechos Humanos
  • La Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, aprobada por la Asamblea General de la OEA el 14 de junio de 2016.

Derechos de pueblos indígenas y comunidades según el marco jurídico nacional

La Constitución Política del Perú de 1993 reconoce la pluralidad de la nación peruana. Esto se encuentra establecido en el artículo 2.19 del texto constitucional que señala que “[t]oda persona tiene derecho a su identidad étnica y cultural. El Estado reconoce y protege la pluralidad étnica y cultural de la Nación”. Esta diversidad es contemplada como un derecho fundamental que debe entenderse no sólo como la aceptación de la diferencia, sino como un trato en condiciones de igualdad que reconozca y respete esa diversidad. Lo anterior se encuentra expresado en el derecho a la identidad étnica, entendido como la facultad que tiene la persona que pertenece a un grupo étnico determinado de ser respetada en las costumbres y tradiciones propias de la etnia a la cual pertenece, evitándose con ello que desaparezca la singularidad del grupo.

La pluralidad nacional se ve reflejada en los diversos grupos humanos que viven en el territorio peruano y que se caracterizan por expresar diferentes manifestaciones sociales y culturales. Dentro de los grupos principales es posible referirse a las comunidades campesinas y nativas, que están reconocidas en el artículo 89 de la Constitución, el cual precisa que se respeta su identidad cultural. De igual manera, también se reconoce la existencia y protección de las rondas campesinas y los pueblos en aislamiento voluntario. Por ello, el Estado peruano es identificado como un Estado multicultural y pluriétnico, y tiene la obligación de respetar la identidad étnica y cultural de los sujetos que en su territorio la ostentan.

Con relación a las comunidades campesinas –ubicadas mayoritariamente en la región andina, las definiciones legales de comunidad y campesino se expresan tanto en el Código Civil de 1984 como en la Ley 24656, Ley General de Comunidades Campesinas (en adelante, LGCC) de 1987. El Código Civil define a las comunidades campesinas y nativas como organizaciones tradicionales y estables de interés público, constituidas por personas naturales y que están reguladas por legislación especial:

Artículo 134.- Las comunidades campesinas y nativas son organizaciones tradicionales y estables de interés público, constituidas por personas naturales y cuyos fines se orientan al mejor aprovechamiento de su patrimonio, para beneficio general y equitativo de los comuneros, promoviendo su desarrollo integral.
Están reguladas por legislación especial.

Por su parte, la LGCC señala en su artículo 1 que el desarrollo integral de las comunidades campesinas es de interés nacional e interés social y cultural, mientras que en el artículo 2 establece que las comunidades campesinas están formadas por “familias que habitan y controlan determinados territorios, ligadas por vínculos ancestrales, sociales, económicos y culturales, expresados en la propiedad comunal de la tierra, el trabajo comunal, la ayuda mutua, el gobierno democrático y el desarrollo de actividades multisectoriales”. Ahora bien, con el objetivo de garantizar el desarrollo de dichas comunidades, el Estado debe garantizar la integridad del derecho de propiedad del territorio de las comunidades campesinas, además debe respetar y proteger el trabajo comunal como una modalidad de participación de los comuneros, dirigido a establecer y preservar los bienes y servicios de interés comunal regulado por su derecho consuetudinario. De igual manera, está obligado a promover la organización y funcionamiento de las empresas comunales y otras formas asociativas libremente constituidas por la comunidad; y, finalmente, está también obligado a respetar y proteger los usos, costumbres y tradiciones de las comunidades, propiciando el desarrollo de su identidad cultural.

Con relación a los grupos que habitan las zonas de la Amazonía peruana, la legislación nacional los ha denominado como comunidades nativas. La Ley de Comunidades Nativas LCN (1978) establece que éstas comunidades tienen origen en los grupos tribales de la Selva y ceja de selva, constituidas por conjuntos de familias vinculadas por el idioma o dialecto, caracteres culturales y sociales, la tenencia y usufructo común y permanente de un mismo territorio. A su vez, esta norma garantiza la integridad de su propiedad territorial, por lo que el Estado se obliga a levantar el catastro correspondiente y otorgarles títulos de propiedad. En el caso de que parte del territorio de las comunidades nativas corresponda a tierras de aptitud forestal, el Estado les dará éstas en cesión en uso.

El reconocimiento estatal de la personería jurídica de las comunidades campesinas y nativas lo realiza el Ministerio de Agricultura a través de las Direcciones Regionales Agrarias y de la Unidad Agraria Departamental Lima-Callao, (Decreto Ley 25891, Transfiérase las funciones y actividades comprendidas en el Decreto Ley 22175, Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de las Regiones de Selva y Ceja de Selva, a las Direcciones Regionales y Subregionales de Agricultura del país). Este trámite concluye con la expedición de la Resolución de Reconocimiento que, si bien tiene carácter declarativo y no constitutivo, es requisito indispensable para su inscripción en los Registros Públicos, y el inicio de la solicitud de reconocimiento del título de propiedad comunal. Es un requisito administrativo para que éstas puedan formalizar la existencia legal que se les otorga con el reconocimiento. El único requisito exigible para la inscripción de una comunidad en el Libro de Comunidades Campesinas y Nativas es la Resolución de Reconocimiento expedida por la Dirección Regional Agraria.

Es necesario hacer mención a las rondas campesinas, las cuales han sido definidas por la Defensoría del Pueblo como organizaciones que representan y estructuran la vida comunal ejerciendo funciones de seguridad, justicia e interlocución con el Estado, garantizando la paz comunal. Sus funciones se entienden sobre la base de lo establecido en el artículo 149 del Código Penal, y la Ley 27908, Ley de Rondas Campesinas. De acuerdo con este marco, se reconoce la personalidad jurídica de las rondas, se les da competencias sobre seguridad y el mantenimiento de la paz comunal en sus ámbitos territoriales, y de apoyo a la función jurisdiccional de las comunidades campesinas (artículo 1), se les reconoce el derecho de participación, control y fiscalización de programas y proyectos en su ámbito comunal, así como el derecho a la no discriminación por parte de autoridades públicas. De igual manera, esta ley les reconoce competencias de conciliación extrajudicial, y competencias para la solución de conflictos en general. Es importante mencionar que en la parte final del artículo 1 de la Ley de Rondas Campesinas se establece que “Los derechos reconocidos a los pueblos indígenas y comunidades campesinas y nativas se aplican a las Rondas Campesinas en lo que les corresponda y favorezca”.

Competencias regionales y locales vinculadas a los derechos de los pueblos indígenas

Los gobierno regionales y locales se rigen por la Constitución y sus respetivas leyes orgánicas: Ley 27783, Ley de Bases de la Descentralización, Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades. En ese marco y en el ejercicio de sus competencias, deben respetar, garantizar y promover los derechos de los pueblos indígenas teniendo en cuenta, además, las siguientes leyes, políticas y planes nacionales en la materia.

En materia de interculturalidad y lucha contra la discriminación

  • Ley 27270, Ley Contra Actos de Discriminación
  • Ley 29565, Ley de creación del Ministerio de Cultura
  • Decreto Supremo 003-2015-MC, Política Nacional para la Transversalización del enfoque intercultural
  • Decreto Supremo 054-2011-PCM, que aprueba el Plan Bicentenario: el Perú hacia el 2021
  • Decreto Supremo 005-2013-MC, que aprueba el Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Cultura
  • Decreto Supremo 015-2013-JUS, que crea la Comisión Nacional contra la Discriminación (CONACOD)
  • Resolución Ministerial 124-2015-MC, que aprueba la Guía de lineamientos denominada “Servicios Públicos con Pertinencia Cultural. Guía para la Aplicación del Enfoque Intercultural en la Gestión de los Servicios Públicos”.
  • Resolución Ministerial 143-2015-MC, que aprueba el documento denominado: “Diálogo Intercultural: Pautas para un mejor diálogo en contextos de diversidad cultural”

En materia de consulta previa

  • Ley 29785, Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas u originarios, reconocido en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)
  • Decreto Supremo 001-2012-MC, Reglamento de Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios reconocido en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

En materia de lenguas originarias, tradición oral e interculturalidad  

  • Ley 29735, Ley que regula el uso, preservación, desarrollo, recuperación, fomento y difusión de las lenguas originarias del Perú.
  • Decreto Supremo 004-2016-MC, Reglamento de la Ley 29735.
  • Decreto Supremo 005-2017-MC, Política Nacional de Lenguas Originarias, Tradición Oral e Interculturalidad
  • Resolución Ministerial 375-2012-MC, que aprueba la Directiva que regula el “Procedimiento para el Registro de Intérpretes de las Lenguas Indígenas u Originarias”

En materia de Educación Intercultural y Educación Intercultural Bilingüe

  • Ley 28044, Ley General de Educación
  • Ley 27818, Ley para la Educación Bilingüe Intercultural.
  • Decreto Supremo 006-2016-MINEDU, que aprueba la Política Sectorial de Educación Intercultural y Educación Intercultural Bilingüe.
  • Resolución Ministerial 069-2016-MINEDU, que aprueba el Plan Nacional de Educación Bilingüe.

En materia de salud intercultural

  • Decreto Supremo 016-2016-SA, Política Sectorial de Salud Intercultural

En materia de gestión forestal y de fauna silvestre en comunidades campesinas y comunidades nativas

  • Ley 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre
  • Decreto Supremo N° 021-2015-MINAGRI, Reglamento para la Gestión Forestal y de Fauna Silvestre en Comunidades Nativas y Comunidades Campesinas

En materia de protección de los pueblos indígenas u originarios en situación de aislamiento y en situación de contacto inicial:

  • Ley 28736, Ley para la protección de pueblos indígenas u originarios en situación de aislamiento y en situación de contacto inicial
  • Decreto Supremo 008-2007-MIMDES, Reglamento de la Ley para la Protección de Pueblos Indígenas u Originarios en Situación de Aislamiento y en Situación de Contacto Inicial

En materia de desarrollo social e igualdad de oportunidades

  • Artículo 60 inciso g de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales

En materia de titulación de tierras

  • Artículo 51 inciso n de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales

 

Buenas Prácticas

El Concurso de Buenas Prácticas Interculturales en la Gestión Pública es realizado desde el año 2014 por el Ministerio de Cultura en coordinación con la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros. Su objetivo es promover el reconocimiento positivo de la diversidad cultural en la gestión de los servicios públicos que se entrega a la ciudadanía, así como en la cultura organizacional de las instituciones que los promueven. El Concurso de Buenas Prácticas Interculturales en la Gestión Pública es realizado desde el año 2014 por el Ministerio de Cultura en coordinación con la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros. Su objetivo es promover el reconocimiento positivo de la diversidad cultural en la gestión de los servicios públicos que se entrega a la ciudadanía, así como en la cultura organizacional de las instituciones que los promueven.

Algunas Buenas prácticas interculturales reconocidas por el Ministerio de Cultura a nivel de los Gobiernos Regionales, son las siguientes:

“Experiencia de implementación de la adecuación intercultural en los servicios de atención del niño, niña menos de 3 años y gestante en el proyecto de inversión pública Mejoramiento de servicios de promoción y prevención integral de la madre niño”

  • Institución: Gobierno Regional de Lambayeque
  • Lugar: Distritos de Mórrope, Salas, Incahuasi y Cañaris; Región Lambayeque
  • La experiencia se propuso la implementar la adecuación intercultural en los servicios de atención al niño, niña menor de 3 años y gestante. La implementación del proceso de adecuación intercultural se basó en la propuesta de atención a niñas, niños y gestantes en temas de consejería nutricional participativa, de forma oportuna y con pertinencia cultural, a través de un proceso que aplicaba los cinco momentos de la consejería (capacitación, diseño metodológico, de materiales educativos, y fortalecimiento de capacidades al personal técnico de salud).

Plataforma de Manejo Forestal Comunitario de Amazonas. Mejorando la Gobernanza Forestal con Interculturalidad

  • Institución: Gobierno Regional de Amazonas (ARA)
  • Lugar: Cuencas de los ríos Santiago, Nieva, Cenepa y Marañón, provincia de Condorcanqui, Amazonas.
  • Atención ciudadana en lenguas originarias: diálogo y capacitación para fomentar proyectos y normativa de gestión forestal que incluya prácticas indígenas tradicionales.

Para más información se puede acceder a la siguiente dirección electrónica http://www.cultura.gob.pe/concursobpi/presentacion

 

Propuestas: La institucionalidad indígena a nivel regional y local

En cumplimiento de las obligaciones internacionales en materia de pueblos indígenas y el reconocimiento constitucional del derecho a la identidad étnica y cultural, el Estado peruano cuenta con un órgano rector en la materia: el Viceministerio de Interculturalidad, órgano de alta dirección del Ministerio de Cultura. El Viceministerio de Interculturalidad trabaja bajo las siguientes líneas de acción:

  • Construcción de un Sistema Nacional de Políticas Interculturales, que brinde la plataforma de coordinación de las políticas públicas en materia de pueblos indígenas, población afrodescendiente y lucha contra la discriminación étnico-racial.
  • Generar una política nacional dirigida a atender las necesidades y problemas particulares de la población afroperuana con miras a promover su desarrollo.
  • Construir herramientas y generar las capacidades para denunciar y desterrar las prácticas discriminatorias y promover la construcción de una ciudadanía intercultural a partir del reconocimiento positivo de la diversidad cultural.
  • Afianzar los instrumentos de participación y consulta a los pueblos indígenas.
  • Consolidar las reservas indígenas como instrumento de protección de los pueblos en aislamiento y contacto inicial.
  • Desarrollar una política de valorización, formalización y difusión de las lenguas indígenas y sus distintas expresiones.

Teniendo en cuenta la estructura descentralizada del Estado peruano, la tarea de transverzalizar exige que los gobiernos regionales y locales, en el ejercicio de sus competencias compartidas y exclusivas, incorporen el enfoque de interculturalidad a fin de garantizar que en el acceso a los servicios públicos y en el diseño y ejecución de las políticas públicas a su cargo se garanticen los derechos de los pueblos indígenas. En ese sentido, es importante destacar que la Ley de Creación del Ministerio de Cultura ordena a los gobiernos regionales y locales la conformación de “órganos especialmente dedicados o conformados para el cumplimiento de las políticas sectoriales de cultura” (artículo 20), entre ellas, las vinculadas a la protección y promoción de los derechos de los pueblos indígenas.

A continuación, un conjunto de sugerencias a manera de propuestas que pueden considerarse al momento de elaborar los planes de gobierno en materia de pueblos indígenas e interculturalidad.

En materia de desarrollo social e igualdad de oportunidades:

Formular y ejecutar políticas y acciones concretas orientadas a la inclusión, priorización y promoción de las comunidades campesinas y nativas en el ámbito de su jurisdicción (artículo 60 inciso g de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales). Será tarea identificar si existe algún plan que plantee las acciones que se van a hacer para garantizar el ejercicio de derechos colectivos de pueblos indígenas en la región.

En materia de consulta previa[16],

las autoridades regionales serán la entidad competente para realizar el proceso de consulta previa siempre que vayan a tomar “medidas legislativas o administrativas que afecten directamente sus derechos colectivos [de los pueblos indígenas], sobre su existencia física, identidad cultural, calidad de vida o desarrollo. También corresponde efectuar la consulta respecto a los planes, programas y proyectos de desarrollo nacional y regional que afecten directamente estos derechos” (artículo 17 de la Ley de Consulta Previa). Será tarea la identificación de aquellas medidas objeto de consulta previa en coordinación con el Ministerio de Cultura y coordinar con el Viceministerio de Interculturalidad para la realización de estas consultas de acuerdo a sus competencias.

En materia de titulación de tierras

Los gobiernos regionales tienen competencia para “promover, gestionar y administrar el proceso de saneamiento físico-legal de la propiedad agraria, con la participación de actores involucrados” (artículo 51 inciso n de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales). Para ello deberán elaborar información sobre la situación de las comunidades que se encuentren dentro de sus jurisdicciones, tanto de las tituladas, aquellas en proceso de titulación, la que falten titular, y establecer acciones conjuntas de simplificación administrativa para poder en coordinación con el Ministerio de Agricultura, no solo tener información actualizada, sino comunidades tituladas en el marco de los indicadores establecidos en el Plan Nacional de Derechos Humanos 2018-2021.

En materia de educación intercultural bilingüe (EIB)[17]:

En el sector educación, los Gobiernos Regionales tienen la competencia de gestionar el servicio educativo, mientras que los gobiernos locales se encargan de la articulación territorial de los servicios educativos[18]. En ese marco y en relación a la materia referida, las funciones que ejercen son las siguientes[19]:

  • Monitorear y acompañar a los docentes en la implementación de la EIB en instituciones educativas.
  • Capacitar a docentes o coordinar actividades afines.
  • Elaborar y actualizar el registro nacional de instituciones educativas EIB y el registro de docentes de EIB
  • Elaborar planes de gestión
  • Investigar y proponer metodologías y estrategias pedagógicas en EIB
  • Elaborar, validar y monitorear el uso y distribución de materiales de EIB.
  • Elaborar la programación curricular
  • Proponer revisar y/o adecuar las normas legales o técnicas sobre EIB
  • Promover la participación de la comunidad en la gestión de la escuela.

En materia de lenguas originarias, tradición oral e interculturalidad[20]:

“Los gobiernos regionales, mediante ordenanza y dentro del marco de la Política Nacional de Lenguas Originarias, Tradición Oral e Interculturalidad, aprueban sus propias políticas regionales de lenguas originarias, tradición oral e interculturalidad. Su diseño, formulación e implementación se realiza con el mismo procedimiento establecido para la política nacional” (artículo 13 de la Ley). Será tarea de los gobiernos regionales y locales dar cumplimiento a las normas en la materia, sobre todo lo relacionado a contar con intérpretes y traducciones en lenguas predominantes en sus jurisdicciones.

En materia de salud intercultural

De acuerdo al artículo 49 de la Ley de Gobierno Regionales, las funciones de dicha instancia de gobierno en materia de salud son las siguientes:

  • Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar las políticas de salud de la región en concordancia con las políticas nacionales y los planes sectoriales.
  • Formular y ejecutar, concertadamente, el Plan de Desarrollo Regional de Salud.
  • Coordinar las acciones de salud integral en el ámbito regional.
  • Participar en el Sistema Nacional Coordinado y Descentralizado de Salud de conformidad con la legislación vigente.
  • Promover y ejecutar en forma prioritaria las actividades de promoción y prevención de la salud.
  • Organizar los niveles de atención y administración de las entidades de salud del Estado que brindan servicios en la región, en coordinación con los Gobiernos Locales.
  • Organizar, implementar y mantener los servicios de salud para la prevención, protección, recuperación y rehabilitación en materia de salud, en coordinación con los Gobiernos Locales.
  • Supervisar y fiscalizar los servicios de salud públicos y privados.
  • Conducir y ejecutar coordinadamente con los órganos competentes la prevención y control de riesgos y daños de emergencias y desastres.
  • Supervisar y controlar la producción, comercialización, distribución y consumo de productos farmacéuticos y afines.
  • Promover y preservar la salud ambiental de la región.
  • Planificar, financiar y ejecutar los proyectos de infraestructura sanitaria y equipamiento, promoviendo el desarrollo tecnológico en salud en el ámbito regional.
  • Poner a disposición de la población, información útil sobre la gestión del sector, así como de la oferta de infraestructura y servicios de salud.
  • Promover la formación, capacitación y el desarrollo de los recursos humanos y articular los servicios de salud en la docencia e investigación y proyección a la comunidad.
  • Evaluar periódicamente y de manera sistemática los logros alcanzados por la región en materia sanitaria.
  • Ejecutar, en coordinación con los Gobiernos Locales de la región, acciones efectivas que contribuyan a elevar los niveles nutricionales de la población de la región.

De acuerdo al artículo 80 de la Ley Orgánica de Municipalidades, las municipalidades provinciales y distritales comparten las siguientes competencias en materia de salud:

  • Gestionar la atención primaria de la salud, así como construir y equipar postas médicas, botiquines y puestos de salud en los centros poblados que los necesiten, en coordinación con las municipalidades distritales, centros poblados y los organismos regionales y nacionales pertinentes.
  • Realizar campañas de medicina preventiva, primeros auxilios, educación sanitaria y profilaxis local.

Estás competencias deben ser ejercidas, en el caso que se dirijan a los pueblos indígenas, de acuerdo a la Política Sectorial de Salud Intercultural aprobada mediante Decreto Supremo N° 016-2016-SA, la misma que contempla los siguientes ejes:

  • Garantizar el derecho a la salud desde los enfoques intercultural, de derechos, de género e inclusión social en la prestación de los servicios de salud para los pueblos indígenas u originarios, andinos y amazónicos, así como para la población afroperuana.
  • Fomentar la medicina tradicional o ancestral y su articulación con la medicina convencional.
  • Fortalecer capacidades y habilidades de los recursos humanos en salud intercultural.
  • Fortalecer la identidad cultural y la participación de los pueblos indígenas u originarios, andinos y amazónicos y de la población afroperuana en los servicios de salud.

En materia de gestión forestal y de fauna silvestre en comunidades campesinas y comunidades nativas[21]:

  • Los gobiernos regionales hacen las veces de Autoridad Regional Forestal y de Fauna Silvestre (ARFFS) debiendo cumplir las siguientes funciones:
  • “Planificar, promover, administrar, controlar y fiscalizar el uso sostenible, conservación y protección de la flora y la fauna silvestre.
  • Diseñar, ejecutar, supervisar y evaluar los planes y políticas forestales y de fauna silvestre regionales.
  • Promover y establecer mecanismos permanentes de participación ciudadana para la gestión forestal y de fauna silvestre a nivel regional, en coordinación con los gobiernos locales.
  • Promover la competitividad de los productores forestales en términos de asociatividad, producción, acceso al financiamiento, transformación y comercialización.
  • Promover y coordinar el desarrollo de capacidades de los actores del sector forestal en su jurisdicción para elevar los niveles de competitividad de la producción nacional y el uso sostenible del patrimonio forestal y de fauna silvestre de la Nación.
  • Diseñar y ejecutar un plan de asistencia técnica y asesoramiento a los pequeños productores y comunidades nativas y campesinas en su jurisdicción” (Artículo 19 de la Ley)

Los gobiernos locales ejercen competencia en materia forestal y de fauna silvestre en los siguientes supuestos:

  • “Las municipalidades ubicadas en zonas rurales promueven el uso sostenible de los recursos forestales y de fauna silvestre a través de la administración y el uso de los bosques locales establecidos por el SERFOR a su solicitud, entre otros mecanismos previstos en dicha ley orgánica.
  • Los gobiernos locales apoyan en el control y vigilancia forestal y de fauna silvestre. Asimismo, promueven y establecen mecanismos permanentes de participación ciudadana para la gestión forestal y de fauna silvestre a nivel local, en el marco de los planes y políticas forestales y de fauna silvestre nacional y regional” (artículo 20 de la Ley).

En materia de protección de los pueblos indígenas u originarios en situación de aislamiento y en situación de contacto inicial[22]:

  • Intercambiar información con el Viceministerio de Interculturalidad para prevenir que algún organismo del Gobierno Regional o Gobierno Local, “al planificar un proyecto de infraestructura vial o de comunicaciones afecte una reserva indígena” (artículo 8 inciso b del Reglamento).
  • Coordinar con el Viceministerio de Interculturalidad para contribuir con “el control, vigilancia y monitoreo [de las reservas indígenas], a fin de evitar el ingreso no autorizado de personas ajenas” (artículo 8 inciso c del Reglamento).
  • Integrar la Comisión Multisectorial encargada de la elaboración del Estudio Previo de Reconocimiento, requisito indispensable para la categorización de un pueblo en aislamiento voluntario o contacto inicial, siempre que se trata de un pueblo que se encuentra dentro de su jurisdicción.
  • Emitir opiniones técnicas y proponer estrategias de intervención para la elaboración del Estudio Adicional de Categorización, requisito para la asignación de la categoría de reserva indígena (artículo 20 del Reglamento)
  • Integrar el Comité de Gestión de Protección de la reserva indígena, siempre que esta se encuentre dentro de su jurisdicción (artículo 42 del Reglamento).

[1] Organización Internacional del Trabajo (2003). Convenio Número 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales: Un Manual. Francia: Organización Internacional del Trabajo.

[2] Defensoría del Pueblo (2009). Informe 011-2009-DP/AMASSPPI.PPI El derecho a la consulta de los pueblos indígenas. Lima: Defensoría del Pueblo.

[3] Naciones Unidas (2014). Informe del Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas, James Anaya, sobre la situación de los derechos de los pueblos indígenas en Perú, en relación con las industrias extractivas, pp. 6-7. Consulta: 03 de abril de 2018. Disponible en: http://www.acnur.org/t3/fileadmin/Documentos/BDL/2014/9697.pdf?view=1

[4] Defensoría del Pueblo (2016). Informe Defensorial N° 174. Educación Intercultural Bilingüe hacia el 2021. Una política de Estado imprescindible para el desarrollo de los pueblos indígenas. Lima, pp. 189. Consulta: 03 de abril de 2018. Disponible en: http://www.justiciaviva.org.pe/new/wp-content/uploads/2016/09/Informe-defensorial-174-EIB.pdf

[5] Ibídem, pp. 130.

[6] Ibídem, pp. 107.

[7] Ibídem, pp. 109.

[8] Defensoría del Pueblo (2015). Informe Defensorial N° 169. La defensa del derecho de los pueblos indígenas amazónicos a una salud intercultural. Lima, pp. 125. Consulta: 03 de abril de 2018. Disponible en: https://www.unicef.org/peru/spanish/Informe-Defensorial-N-169-derecho-pueblos-indigenas-salud-intercultural.pdf

[9] Ibídem, pp. 91.

[10] Ibídem, pp. 128.

[11] Ibídem, pp. 129.

[12] Zambrano, Gustavo y Diego Uchuypoma (2015). Intersectando desigualdades: participación política de mujeres indígenas a nivel subnacional en el Perú. Lima: IDEHPUCP; KAS, pp. 9. Consulta: 03 de abril de 2018. Disponible en: http://idehpucp.pucp.edu.pe/wp-content/uploads/2016/02/Intersectando-desigualdades-VERSI%C3%93N-FINAL.pdf

[13] AIDESEP (2017). Informe sobre la situación de los pueblos en aislamiento y contacto inicial de la Amazonía peruana [Resumen Ejecutivo]. Lima: Tarea Asociación Gráfica Educativa, pp. 8-9. Consulta: 03 de abril de 2018. Disponible en: https://www.dropbox.com/s/ekhw6sv8tgrhb79/Informe%20PIACI%202017%20-%20AIDESEP%20Resumen.pdf?dl=0

[14] Ibídem, pp. 11.

[15] Ibídem, pp. 15.

[16] Ley N° 29785, Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas u originarios, reconocido en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y Decreto Supremo N° 001-2012-MC, Reglamento de Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios reconocido en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

[17] Conforme al artículo 1 de la Ley N° 27818, Ley para la Educación Bilingüe Intercultural, el Estado (es decir, sus distintos niveles y conforme a sus competencias), tiene el deber de fomentar la educación bilingüe intercultural en las regiones donde habitan los pueblos indígenas. El Ministerio de Educación, en uso de sus competencias como órgano rector, aprobó la Política Sectorial de Educación Intercultural y Educación Intercultural Bilingüe, mediante Decreto Supremo N° 006-2016-MINEDU. La Ley precitada, además, manda a formular y ejecutar el Plan Nacional de Educación Bilingüe, el mismo que fue aprobado mediante Resolución Ministerial N° 069-2016-MINEDU.

[18] Ministerio de Educación (2013). La gestión descentralizada de la educación. Lima: Ministerio de Educación. Consulta: 03 de abril de 2018. Disponible en: http://www.minedu.gob.pe/p/xtras/la-gestión-descentralizada-de-la-educacion.pdf

[19] Las funciones señaladas han sido extraídas del informe de la defensoría del pueblo sobre la materia. Cabe precisar que estas han sido identificadas a partir de las actividades que efectivamente realizan el personal de las Direcciones Regionales de Educación y las Unidades de Gestión Educativa Local (UGEL), en ausencia de un instrumento de gestión que identifique las responsabilidades específicas de los gobiernos regionales y locales. Defensoría del Pueblo (2016). Informe Defensorial N° 174. Educación Intercultural Bilingüe. Una política de Estado imprescindible para el desarrollo de los pueblos indígenas. Lima. Consulta: 03 de abril de 2018. Disponible en: http://www.justiciaviva.org.pe/new/wp-content/uploads/2016/09/Informe-defensorial-174-EIB.pdf

[20] Ley 29735, Ley que regula el uso, preservación, desarrollo, recuperación, fomento y difusión de las lenguas originarias del Perú y su reglamento aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2016-MC

[21] Ley N° 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre y Decreto Supremo N° 021-2015-MINAGRI, Reglamento para la Gestión Forestal y de Fauna Silvestre en Comunidades Nativas y Comunidades Campesinas.

[22] Ley N°28736, Ley para la protección de pueblos indígenas u originarios en situación de aislamiento y en situación de contacto inicial y Decreto Supremo N° 008-2007-MIMDES, Reglamento de la Ley para la Protección de Pueblos Indígenas u Originarios en Situación de Aislamiento y en Situación de Contacto Inicial.

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