Anticorrupción

PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

En términos generales, la corrupción es entendida como el abuso del poder confiado para beneficio privado. La corrupción obstaculiza el desarrollo y afecta negativamente en el ámbito social, político y económico del país; mellando la gobernabilidad, la confianza en las instituciones y la calidad de vida de las personas.

De acuerdo a las encuestas sobre percepción de la corrupción elaboradas por Proética[1], en casi diez años, ésta ha variado significativamente. Si tomamos las encuestas del 2008 y 2017, encontramos que la población que percibe a la corrupción como el principal problema del país, ha aumentado un 15%; y la población que la percibe como el principal problema que enfrenta el Estado y le impide lograr el desarrollo, un 7%.

Esta tendencia también se ha manifestado en los niveles regional y local. Así, mientras que en el 2008, el 13% de la población percibía a los gobiernos regionales como las instituciones más corruptas, en la encuesta del 2017, esta cifra pasó a 27%. Y, si hacemos lo propio con las municipalidades, encontramos que el porcentaje ha pasado de 19% a 22%. Esta gran percepción de corrupción repercute también en los niveles de aprobación de sus autoridades.

Según la encuesta de Ipsos Perú de 2017, el 67% de los peruanos desaprueba la gestión de los gobernadores regionales, estando en el sur y centro del país el rechazo más alto, por encima del 70%. En el nivel local, por su parte, el 58% desconfía de las municipalidades provinciales y un 53% de las comunas distritales[2]. Esta desconfianza no es gratuita, dados los vastos y sonantes casos de corrupción. Encontramos, por ejemplo, el caso de Alex Kouri del Callao, condenado por el delito de colusión agravada; Gerardo Viñas Dioses de Tumbes, sentenciado por el delito de colusión agravada al haber liquidado a favor de una empresa por una obra que no se realizó y que causó un perjuicio de más de S/ 9 millones al Estado[3]; entre otros.

En suma, según información de la Procuraduría Pública Especializada en Delitos de Corrupción (PPEDC)[4], para fines de 2017, había un total de 67 gobernadores y ex gobernadores regionales sujetos a investigación por delitos de corrupción, encabezado por Cusco. Y, en lo que respecta a los alcaldes provinciales, un total de 102. Asimismo, si consideramos los casos de funcionarios públicos de las mismas entidades, según el informe de la Defensoría del Pueblo[5], para diciembre de 2016 había 4985 casos de corrupción en trámite en las municipalidades provinciales y 3349 en los gobiernos regionales; a saber, 8334 casos de corrupción en dichas entidades a nivel nacional.

De acuerdo a  la Defensoría del Pueblo, en su informe “Radiografía de la corrupción en el Perú[6]”, para fines de 2016 había un total de 32925 casos de corrupción en trámite, encabezado por Ancash con 2771 casos. Los delitos más frecuentes son peculado y colusión, sumando ambos el 50%.

Las municipalidades distritales y provinciales son las instituciones con mayores casos de corrupción en trámite, agrupando el 42% de casos. Un dato a resaltar es que, habiendo solo 25 gobiernos regionales, éstos ocupan el cuarto puesto de la incidencia, presentándose, en promedio, 134 casos de corrupción por gobierno regional.

Según información de la Contraloría General de la República, de 2009 a 2017, la corrupción ha generado en los gobiernos regionales y locales un perjuicio económico de 700 millones de soles[7]. Solo Ancash, entre 2007 y 2016 perdió 200 millones de soles por corrupción[8].

Una ventana de oportunidad importante a tales actos de corrupción es, en gran medida, la contratación de personal no calificado, ya sea por clientelismo, vínculos personales o deficiencias en los procesos de contratación. Según el informe de Servir de 2016[9], en el Perú existe un modelo directivo “politizado”, en el cual el acceso a la mayoría de puestos se restringe a la confianza política. No se prioriza la selección y promoción basadas en el mérito; y el desempeño se vincula, sobre todo, a la lealtad frente a sus superiores. La seguridad en el empleo se determina a partir de relaciones clientelares y, en ocasiones, actos de corrupción. Más del 70% de los puestos jefaturales es designado por confianza, lo que simboliza un gran problema y acrecienta los riesgos de corrupción.

El personal de confianza tiende a fundamentar su cargo en la relación, no necesariamente profesional, con las autoridades. Por tanto, si una autoridad comete actos de corrupción, los funcionarios que dependen de su mandato, podrían priorizar la relación con dicha autoridad por encima de su responsabilidad en el cargo. Esto generaría redes de corrupción más amplias, complejas, de difícil detecto y, por tanto, de mayores costos en perjuicio de la ciudadanía.

MARCO NORMATIVO

Respecto a las funciones de las Municipalidades y Gobiernos Regionales, es pertinente considerar lo establecido en la Constitución y la legislación vigente, tal como reseñamos en el siguiente cuadro:

Constitución Política del Perú Promover el desarrollo socioeconómico regional y ejecutar los planes y programas correspondientes (artículo 192°)
Ley N° 27783, Ley Orgánica de Bases de la Descentralización Planificar el desarrollo integral de su región y ejecutar los programas socioeconómicos correspondientes, en armonía con el Plan Nacional de Desarrollo (artículo 35°)
Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Las ordenanzas regionales son aprobadas por el Consejo Regional y luego son remitidas a la Presidencia Regional para su promulgación en un plazo de 10 días naturales (artículo 38°)
 Ley 29976, Ley que crea la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción Los gobiernos regionales y locales implementan Comisiones Regionales y Locales Anticorrupción. La Comisión de Alto Nivel Anticorrupción realiza el seguimiento de la conformación de las Comisiones Regionales y Locales Anticorrupción, en coordinación con la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales y la Asociación de Municipalidades del Perú (artículo 9°)

Asimismo, conforme al ordenamiento legal vigente los gobiernos regionales y locales están obligados a realizar audiencias públicas para informar a la población sobre sus logros y dificultades. El siguiente cuadro resume la normativa específica:

Constitución Política del Perú Toda persona tiene derecho a participar, en forma individual o asociada, en la vida política, económica, social y cultural de la Nación.  Los ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de elección, de remoción o revocación de autoridades, de iniciativa legislativa y de referéndum (artículo 2°)
Todos los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos mediante rendición de cuentas. Y, son los gobiernos regionales y locales los que formulan sus presupuestos con la participación de la población y rinden cuenta de su ejecución, anualmente, bajo responsabilidad, conforme a ley (artículos 31° y 199°)
 Ley N° 27783, Ley de Bases de la Descentralización Los gobiernos regionales y locales están obligados a promover la participación ciudadana en la formulación, debate y concertación de sus planes de desarrollo y presupuestos, y en la gestión pública. Para este efecto deberán garantizar el acceso de todos los ciudadanos a la información pública, así como la conformación y funcionamiento de espacios y mecanismos de consulta, concertación, control, evaluación y rendición de cuentas (artículo 17°)
 Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Los gobiernos regionales incorporarán mecanismos concretos para la rendición de cuentas a la ciudadanía sobre los avances, logros, dificultades y perspectivas de su gestión. La Audiencia Pública será una de ellas. El Gobierno Regional realizará como mínimo dos audiencias públicas regionales al año, una en la capital de la región y otra en una provincia, en las que dará cuenta de los logros y avances alcanzados durante el período (artículos 8° y 24°)
 Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades El sistema de planificación tiene como principios la participación ciudadana a través de sus vecinos y organizaciones vecinales, transparencia, gestión moderna y rendición de cuentas (artículo 9°)
Ley N° 28056, Ley marco del presupuesto participativo Los gobiernos regionales y gobiernos locales, están obligados a utilizar los medios a su alcance a fin de lograr la adecuada y oportuna información a los ciudadanos, sobre el proceso de programación participativa del presupuesto y ejecución del gasto público (artículo 10°)
El Gobierno Regional y Gobierno Local difunden adecuadamente el inicio del proceso del Presupuesto Participativo y mantiene informada a la población sobre los avances y resultados del mismo. Asimismo, en coordinación con su Consejo de Coordinación, convoca a la población organizada a participar en el proceso, haciendo uso de los medios de comunicación más adecuados, a fin de garantizar una correcta y eficiente comunicación con los agentes participantes (artículo 7° del Reglamento)

En cuanto a la contratación de personal para las municipalidades y gobiernos regionales, debemos tener en cuenta las siguientes normas:

Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Entre las atribuciones del gobernador regional se encuentra el de nombrar y cesar a los funcionarios de confianza (artículo 21°)
Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades Entre las atribuciones del alcalde, se encuentra el designar y cesar al gerente municipal y, a propuesta de éste, a los demás funcionarios de confianza (artículo 20°)
Ley N° 28175, la ley Marco del Empleo Público El número de empleados de confianza de cada entidad no puede ser mayor al 5% de los servidores públicos existentes en cada entidad (artículo 4°)
 Ley N° 30057, la Ley del Servicio Civil El número de servidores de confianza en ningún caso es mayor al 5% del total de puestos previstos por la entidad pública, con un mínimo de dos y un máximo de cincuenta servidores de confianza, correspondiendo al titular de la entidad pública la determinación de la ubicación de los servidores de confianza. Este porcentaje incluye a los directivos públicos (artículo 77°)
El acceso a un puesto directivo público, se realiza por concurso público de méritos, realizado por cada entidad. En el caso de los servidores de confianza, deben también cumplir con el perfil establecido para el puesto. Asimismo, solo el 20% de los directivos públicos de cada entidad, pueden ser servidores de confianza (artículos 59° y 64°)

 Asimismo, SERVIR está facultado para realizar concursos de selección, en caso se le delegue:

Ley N° 30057, la Ley del Servicio Civil Autorícese a Servir, para que, en los casos que se le delegue, realice los concursos de selección de directivos en representación de las entidades.

A fin de prevenir y sancionar efectivamente el delito de corrupción y evitar que los particulares y funcionarios condenados por dicho delito ejerzan o vuelvan a ejercer la función pública, el Estado Peruano ha promulgado diversas normas que los gobiernos regionales y municipales deben observar  cumplir.

Decreto Legislativo 1243, Ley que modifica el Código Penal y el Código de Ejecución Penal a fin de establecer y ampliar el plazo de duración de la pena de inhabilitación principal, e incorporar la inhabilitación perpetua para los delitos cometidos contra la Administración Pública, y crea el Registro Único de Condenados Inhabilitados Los delitos:  La pena de inhabilitación se extiende de cinco a veinte años cuando se trate de los delitos de concusión; cobro indebido; colusión simple y agravada; peculado doloso y culposo; peculado de uso; malversación; soborno internacional, cohecho activo genérico, específico y transnacional; tráfico de influencias y enriquecimiento ilícito (artículo 38° del Código Penal).
Inhabilitación perpetua: Serán inhabilitados permanentemente, los funcionarios públicos que hayan cometido los delitos antes mencionados, en el marco de una organización criminal, ya sea como parte de ella a que actúen por encargo de la misma; los que actúen contra los programas sociales y que el valor del dinero, bienes, efectos o ganancias involucrados supere las 15 Unidades Impositivas Tributarias (UIT): un monto equivalente a los 52 mil 250 soles (artículo 38° del Código Penal)
Decreto Legislativo 1295, que modifica el artículo 242 de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y establece disposiciones para garantizar la integridad en la administración pública: El Registro Nacional de Sanciones contra Servidores Civiles consolida toda la información sancionadora administrativa y la penal. La administración del registro está a cargo de la Autoridad Nacional de Servicio Civil (artículos 1° y 5° del Decreto Legislativo N° 1295)
En todo proceso de incorporación de personas al Estado, sea cual fuere la modalidad, es obligación de los titulares de las Oficinas de Recursos Humanos, o quien haga sus veces, de las entidades verificar que la persona no se encuentre inhabilitado para ejercer función pública conforme al Registro Nacional de Sanciones contra Servidores Civiles (artículo 4° del Decreto Legislativo N° 1295)

BUENAS PRÁCTICAS

“CoST” Iniciativa de Transparencia en el Sector de la Construcción[10]
Honduras

CoST Honduras se implementó en el 2014 a fin de mejorar la eficiencia de los recursos públicos que se invierten en infraestructura, a través de mayor transparencia en la ejecución de proyectos de construcción y de rendición de cuentas sobre los mismos. El programa es gestionado por representantes del gobierno, sector privado y sociedad civil. A partir de lineamientos y estándares internacionales, CoST Honduras gestiona el cumplimiento de los procesos de a) Divulgación de información de los proyectos y respuesta a cualquier solicitud de información adicional; b) Evaluación objetiva de los procesos de divulgación de información. Dichos resultados son discutidos con la entidad de adquisición y las instituciones públicas pertinentes; y c) Demanda de Rendición de Cuentas. Se publican los resultados del aseguramiento para fomentar la demanda ciudadana de rendición de cuentas.

Según el informe “Cuarto Aseguramiento de Proyectos de Infraestructura Pública”[11], desde que se implementó CoST Honduras, se ha efectuado la divulgación de 809 proyectos de inversión pública y público-privada, lo que representa una inversión efectiva de casi mil millones de dólares. Asimismo, el gobierno ha mejorado el indicador de transparencia en la ejecución de esas obras de inversión pública en aproximadamente un 11 por ciento, ya que pasó de un 74 por ciento en 2014, a un 85 por ciento en 2017.

Audiencia Pública y Rendición de cuentas en sector Salud a Nivel Municipal[12]
Potosí – Bolivia

Las Audiencias Públicas en sector salud del municipio de Colquechaca están reguladas desde el año 2012 por ordenanza municipal. En dichas audiencias participan dirigentes de base, autoridades locales, autoridades indígenas y, de manera protagónica, las mujeres, quienes participan activamente en la toma de decisiones.

 Las mujeres de Colquechaca cuentan con un espacio participativo institucionalizado para la rendición de cuentas. Y, dado que está regulado por ordenanza municipal, las Audiencias Públicas se constituyen como política municipal, siendo sostenibles a pesar de la alternancia de las autoridades. Las audiencias públicas han aumentado no solo los índices de participación de la ciudadanía, y más específicamente, el de las mujeres, sino que han logrado mejorar las políticas públicas en el sector salud en beneficio de la población.

Ley de Probidad en la Función Pública y Prevención de los Conflictos de Intereses[13]
Chile

El 5 de enero de 2016 fue publicada la ley que pone a disposición de la ciudadanía la declaración de intereses y patrimonio de quienes ocupan altos cargos en la función pública.  La Contraloría General de la República y el Consejo para la Transparencia de Chile tienen el deber de centralizar y publicar dicha información. Las autoridades sujetas a la ley deben declarar dentro de los treinta días de asumir el cargo, anualmente y dentro de los treinta días corridos posteriores a concluir sus funciones.

La declaración de intereses y de patrimonio tiene como finalidad prevenir y sancionar los conflictos de intereses de las autoridades y funcionarios públicos. La transparencia sobre las actividades económicas y profesionales en las que participa o haya participado la autoridad o funcionario, ya sean remuneradas o no, busca prevenir conflictos de intereses y evitar enriquecimientos ilícitos.

Comisión Anticorrupción Regional de Cajamarca

Actualmente, la Declaración Jurada de Intereses no está regulada normativamente y, por tanto, no es de presentación obligatoria. Sin embargo, instituciones y funcionarios públicos se han sumado voluntariamente a esta medida propuesta por la Comisión Presidencial de Integridad. Una de estas instituciones es la Comisión Anticorrupción Regional de Cajamarca, la cual fue felicitada, recientemente, por el presidente del Poder Judicial, Duberlí Rodríguez, por haber sido la primera Comisión Anticorrupción Regional, cuyos miembros, en su totalidad, presentaron su respectiva Declaración Jurada de Intereses.

Acceso a información adicional relevante no contemplada en el Portal de Transparencia Estándar

Gobierno Regional La Libertad[14], Gobiernos Municipales de Miraflores[15] y San Isidro[16]

Estos tres gobiernos subnacionales vienen promoviendo, desde sus gestiones, el acceso a la información desde un enfoque de gobierno abierto, colocando a disposición de la ciudadanía, información no contemplada como obligatoria en el Portal de Transparencia Estándar. El valor agregado de la información que divulgan estos gobiernos es la condición de un formato de “Datos Abiertos”, las que permiten a la ciudadanía reutilizar la información para generar una diversidad de interpretaciones para la búsqueda de soluciones.

 

PROPUESTAS ANTICORRUPCIÓN

1. Elaborar e implementar un Plan Anticorrupción Regional en coordinación con la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción:

Se propone que los gobiernos regionales se comprometan a elaborar e implementar un Plan Anticorrupción Regional en coordinación con la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción – CAN y, de manera preferente, tomando en consideración las recomendaciones hechas por la entidad[17].

Los planes anticorrupción deberán ser producto de la participación adecuada de las principales instituciones del sector público, sector empresarial y de la sociedad civil, involucradas en la lucha contra la corrupción.

Asimismo, el gobernador regional, deberá asumir un rol protagónico y liderar esfuerzos en ese sentido, destinando recursos financieros y logísticos, según la realidad y necesidades propias de cada región.

2. Implementar audiencias públicas sectoriales de rendición de cuentas, que respondan efectiva y oportunamente a las necesidades de la población. Todo ello en el marco del fomento de la participación, empoderamiento y vigilancia ciudadana.

Se propone que los gobiernos regionales y provinciales implementen audiencias públicas sectoriales de rendición de cuentas, que respondan efectiva y oportunamente a las necesidades de la población. Todo ello en el marco del fomento de la participación, empoderamiento y vigilancia ciudadana.

Los gobiernos regionales y locales deberán definir cuántas audiencias públicas sectoriales se realizarán, según el número y tipo de gerencias o direcciones regionales propias de cada entidad; cada cuánto tiempo han de realizarse; así como también, deberán definir los plazos y herramientas de convocatoria y difusión.

Previo al evento, dichas entidades deberán contar con adecuados mecanismos de convocatoria para asegurar una participación ciudadana representativa de cada sector; publicar de manera responsable y oportuna toda la información relevante y de fácil acceso para los ciudadanos; y recoger pliegos de preguntas, que permitan una rendición de cuentas con información fehaciente y detallada que satisfaga las consultas y requerimientos de la población respecto a cada sector de su competencia.

Este mecanismo representa una oportunidad para recuperar la confianza de la población en sus autoridades y reducir los riesgos de corrupción, a través de un involucramiento real de la ciudadanía en los asuntos públicos.

3. Priorizar la incorporación o nombramiento de los altos directivos de los gobiernos regionales y municipales a través de concurso público o del cuerpo de gerentes públicos del Perú – SERVIR. Todo proceso de contratación de personal debe ser transparentado en el portal web de la entidad.

Se propone priorizar la incorporación de los altos directivos a través de concurso público o del cuerpo de gerentes públicos del Perú – SERVIR, según la facultad atribuida de acuerdo a ley. Asimismo, en el marco de una política transparente y participativa, todo proceso de contratación de personal debe ser transparentado en el portal web de cada entidad.

Dicha propuesta  coincide con el informe de la Comisión Presidencial de Integridad, al recomendar que los puestos directivos clave se deberían seleccionarían a través de procesos especializados, desarrollados por la Autoridad Nacional del Servicio Civil. De la misma manera, coincide también con la Ley de Servicio Civil, la cual propone un modelo de función directiva profesional de corte gerencial, que debe regirse por principios de eficiencia, eficacia, responsabilidad por resultados y creación de valor público. Así, el acceso a las entidades públicas, debería determinarse en función al mérito, lo que ampliaría el margen de independencia en la toma de decisiones y una evaluación en función a resultados.

4. Garantizar la aplicación del DL 1243 de inhabilitación de funcionarios públicos que registren sentencia firme por casos de corrupción

Resulta necesario que las autoridades de los gobiernos regionales y provinciales cumplan -a cabalidad- lo que indica la ley y consulten en el Registro Nacional de Sanciones contra Servidores Civiles si los potenciales candidatos a ocupar cargos en la administración pública, sea personal de confianza o no, se encuentran inhabilitados. Deben asegurarse, así, que ningún funcionario inhabilitado sea elegido para ejercer la función pública.

[1] https://www.dropbox.com/s/yu9pcx6m6n77006/Pro%C3%A9tica%20X%20Encuesta%20Nacional%20sobre%20Corrupci%C3%B3n.pptx?dl=0

[2] https://elcomercio.pe/peru/cifras-rojo-67-peruanos-desaprueba-gestion-gobiernos-regionales-noticia-459186

[3] http://rpp.pe/politica/actualidad/fotos-los-gobernadores-regionales-procesados-por-corrupcion-noticia-1043196

[4] https://plataformaanticorrupcion.pe/wp-content/uploads/2017/07/INFORME-CORRUPCION-SOBRE-GOBERNADORES-Y-ALCALDES.pdf

[5] https://www.defensoria.gob.pe/modules/Downloads/documentos/Reporte-de-corrupcion-DP-2017-01.pdf

[6] https://www.defensoria.gob.pe/modules/Downloads/documentos/Reporte-de-corrupcion-DP-2017-01.pdf

[7] https://larepublica.pe/politica/872007-en-regiones-y-municipios-se-perdieron-700-millones-de-soles-por-corrupcion-en-ultimos-8-anos

[8] https://larepublica.pe/politica/1037372-entre-2007-y-2016-Ancash-perdio-s-200-millones-por-corrupcion

[9] http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/FED03359A131812005258025004F97D3/$FILE/Modelo_de_Gestion_Directivos_Publicos_Ago16.pdf

[10] http://www.costhonduras.hn/inicio.html

[11] http://www.scgg.gob.hn/content/seg%C3%BAn-informe-de-iniciativa-cost-honduras-mejora-notablemente-indicador-de-transparencia-en

[12] http://www.paho.org/hq/index.php?option=com_docman&task=doc_view&gid=20955&Itemid=2518&lang=en

[13] http://www.infoprobidad.cl/Home/QueEsInfoProbidad

[14] http://datosabiertos.regionlalibertad.gob.pe/

[15] http://datosabiertos.miraflores.gob.pe/home

[16] http://msi.gob.pe/portal/innovacion/portal-de-datos-abiertos/

[17] http://can.pcm.gob.pe/comisiones-regionales-anticorrupcion/

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